연방 제도는 중앙 정부와 연방을 구성하는 지방 정부들간의 권력이 분립된 정부 형태를 가리킨다. 각 정부는 서로에 대해 실질적이고 독립적인 권력을 가지며 인민에게 직접 권력을 행사한다. 즉 연방주의의 핵심 요소는 중앙 정부와 지방 정부들이 각각 독립된 통치권을 가진다는 것이다. 따라서 연방 체제는 중앙 정부가 지방 정부의 존재를 결정하는 일원적 정부 체제와, 지방 정부들이 중앙 정부의 존재 여부를 결정하는 국가 연합 체제의 가운데 자리잡고 있다고 볼 수 있다.
  참고로 미국의 연방 제도와는 다소 다를지라도 현재 연방 제도를 채택하고 있는 나라는 20여 개에 이르는 것으로 파악된다. 그 중 많은 나라가 미국처럼 영국의 식민 지배를 벗어나면서 연방 제도를 취하게 되었다. 이런 나라들로는 캐나다, 오스트레일리아, 인디아, 파키스탄, 말레이시아, 나이지리아 등을 들 수 있다. 이 밖에 아르헨티나, 오스트리아, 브라질, 체코슬로바키아, 독일, 멕시코, 스위스, 러시아, 베네주엘라, 유고슬라비아 등의 나라들도 연방 제도를 채택하고 있다.
  미국의 연방 제도는 흔히 1776년 영국 식민지로부터 독립을 선언했을 때부터 시작되었다고 일컬어지지만, 정확히 말하자면 독립 직후에는 국가 연합 체제였고 1789년부터 연방 제도를 실시하였다고 할 수 있다. 1776년 당시 13개 주는 연합 규약 아래 각각 주의 권리를 행사하며 우호와 친선 관계를 유지하는 연합 (confederation) 형태로 출발하였는데, 1787년 새로운 연방 헌법을 만들어 1789년부터 연방 (federation) 형태로 발전하였다. 1787년 봄과 여름에 걸쳐 13개 주 대표들이 필라델피아에서 만나 독립된 주들을 하나의 국가로 이루기 위한 논의를 벌였는데, 그 결과 강력한 국가 체제를 이루면서도 각 주들이 중요한 정치적 독립체를 유지할 수 있는 상충된 두 가지 목표를 동시에 만족시킬 수 있는 새로운 정부 체제를 고안하게 된 것이다.
  당시 만들어진 연방 헌법에 따르면 중앙 정부는 화폐를 주조하는 것과 같은 크고 종합적인 권한을 행사하고, 주 정부는 이혼을 인정하는 것과 같은 지역적이고 특별한 권한을 행사하기로 하였다. 그러나 헌법은 어떠한 권한이 크고 종합적이며 무슨 권한이 지역적이고 특별한 것인지에 관해서는 구체적으로 설명하고 있지 않다. 즉 헌법은 중앙 정부와 주 정부들이 행사할 수 있는 권한에 대한 경계선을 분명하게 그어 놓고 있지 않기 때문에 세월이 흐르면서 헌법의 해석을 둘러싸고 많은 논쟁이 벌어지게 되었다.
  이러한 논쟁을 거치면서 연방주의 성격은 다양하게 전개되었는데 일반적으로 두 가지 이론으로 정리할 수 있다. 우선 미국이 어떠한 배경으로 연방 제도를 취하는 국가를 세웠는지에 관한  논의는 해밀턴파 (Hamiltonians)와 제퍼슨파 (Jeffersonians) 사이에 전개되었다. 해밀턴파는 헌법이 전체 인민들 사이에 만들어진 것이기 때문에 중앙 정부가 주 정부들보다 실질적 권력을 지니고 있다고 주장한 반면, 제퍼슨파는 헌법이 근본적으로 주와 주 사이의 협정에 근거를 두고 있기 때문에 주 정부들이 중앙 정부보다 더욱 중요한 권력을 행사해야 한다고 주장하였다. 이에 따라 중앙 정부의 권력을 강조한 해밀턴파의 주장은 국가 중심적 연방주의 또는 협조적 연방주의 (cooperative federation) 이론으로 발전하였고, 지방 정부의 권력을 중시한 제퍼슨파의 주장은 주 중심적 연방주의 또는 이중적 연방주의 (dual federation) 이론으로 발전하게 되었다.
  먼저 건국 초기부터 1930년대까지는 주로 주 중심적 또는 이중적 연방주의 개념이 널리 퍼졌다. 이 때는 중앙 정부와 주 정부들이 명확하게 구분된 고유의 관할 영역을 확보하여 각각 다른 권한을 행사함으로써, 서로 간에 경제적으로나 사회적으로 기능이 분리되는 모습을 보였다. 중앙 정부와 주 정부들의 권한이나 기능, 그리고 대표성이나 책임이 이론적으로 다를 뿐만 아니라 실제적으로도 서로 분리되어 있기 때문에, 어떤 면에서는 주 정부들이 중앙 정부와 거의 동등한 위치에 놓여 있다고 볼 수도 있다.
  따라서 이중적 연방주의 이론의 특징은 다음과 같이 세 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 중앙 정부는 헌법에 열거된 제한된 권한만 갖는다. 둘째, 중앙 정부와 지방 정부들은 각각의 영역 안에서만 통치권을 갖는다. 셋째, 국가와 주들 사이의 관계는 협조보다는 갈등 관계로 나타난다. 따라서 중앙보다는 지방의 원칙들이 보다 중시되고, 주들의 권한이 지속적으로 남아있다.
  그러나 20세기에 들어와서 특히 1930년대의 세계 공황을 거치면서 미국의 연방주의는 새로운 양상을 보이게 된다. 과거에 분리주의적 성격을 띠었던 중앙 정부와 주 정부들은 공황을 극복하는 과정에서 점점 협조와 결속을 이루는 경향을 띠면서 협조적 연방주의라는 개념을 정착시킨 것이다. 주 정부들과 사기업들이 공황에 따른 심각한 경제 문제를 해결하기에는 너무나 벅찼기 때문에, 중앙 정부가 구호 물자를 보내면서 경제 회복에 직접 개입하게 되었다. 특히 대공황에 대처하는 루즈벨트 (Franklyn D. Roosevelt) 정부의 뉴딜 (New Deal) 정책에 따른 여러 가지 긴급한 구호 계획은 중앙 정부와 주 정부들 사이의 협조 관계를 이끌었다. 이 과정에서 중앙 정부는 주 정부들에 대하여 분배와 규제라는 두 가지 새로운 기능을 활용하여, 보다 우월한 지위를 확보함과 동시에 직접적으로 지방 수준에 개입하는 빈도가 늘어갔다.
  이와 같이 발전된 국가 중심적 또는 협조적 연방주의 이론의 특징은 다음과 같이 네 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 국가적 문제를 해결하기 위해서는 중앙 정부와 주 정부들이 서로 협력하는 것이 바람직하다. 둘째, 헌법이 독립된 주들 사이의 합의에 의해서가 아니라 모든 인민들 사이의 합의에 의하여 만들어졌기 때문에, 중앙 정부와 주 정부들은 권한과 업무를 서로 분담하며 쌍방이 협조하여 업무를 추진하는 것이다. 셋째, 따라서 중앙 정부와 주 정부들의 권한이나 기능, 대표성이나 책임이 서로 얽혀 있다. 즉, 양자의 관계는 서로 배타적이기보다는 함께 정부 기능을 책임지며 권한을 공유한다. 넷째, 권한이 어느 한 정부에 집중되어 있지 않지만, 인민들 사이의 평등을 증진시키기 위해서는 국가의 원칙을 지방의 원칙보다 우선시한다.
  참고로 앞 장에서 소개한 미국의 정치 이념을 이루는 자유주의 요소들 가운데 자유와 평등 사이의 갈등과 관련하여 보수주의자들은 주 중심적 또는 이중적 연방주의를 지지하는 경향을 보인다. 중앙 정부의 규모를 줄이고 권한을 제한하며 지출을 감소하여 자유의 폭을 넓히라는 뜻이다. 반면, 자유주의자들은 국가 중심적 또는 협조적 연방주의를 지지한다. 중앙 정부의 중요한 기능 중의 하나가 평등을 확대하는 것이기 때문에 중앙 정부의 권한이 약해지고 예산이 줄어드는 것을 반대하는 것이다.

글: 이 재 봉 교수(원광대학교 정치외교학과)